Анализ нормативных документов по реформированию ЖКК, часть 1

Введение

Начало реформы

Первый этап реформирования сферы ЖКХ

Постановления правительства РФ о системе оплаты ЖКУ

Концепция-97

Этапы коммунальной реформы в РФ по степени важности

Общая концепция коммунальной реформы 

Цели реформирования ЖКХ

Демонополизация и развитие конкурентной среды в коммунальной деятельности

Введение
Отрасль ЖКХ в дореформенный период составляла, по оценкам специалистов, треть основных фондов страны. Охватывая единое экономическое и географическое пространство, отрасль функционировала под жестким государственным регулированием всех жилищно-коммунальных отношений с доминирующей государственной формой собственности на все основные фонды ЖКХ.

Взятый в начале 90-х годов курс на развитие рыночных отношений в экономике страны, естественно, не обошел вниманием такую отрасль, как жилищно-коммунальное хозяйство.

Курс, взятый на преобразование отрасли, потребовал немедленного решения конкретных проблем, негативно отразившихся на состоянии недвижимости жилищно-коммунальной сферы. В первую очередь к ним следует отнести:

• остаточный принцип финансирования;
• отсутствие четкого разграничения властных полномочий и ответственности различных уровней управления за ее сохранность;
• мизерное участие населения в оплате жилья и коммунальных услуг;
• отсутствие рынка жилья и услуг в сфере ЖКХ;
• многофункциональность, а значит, и многоуровневую ведомственную подчиненность предприятий и др.

Главными были вопросы собственности на основные фонды, относящиеся к сфере ЖКХ, ответственности за сохранность этой собственности, ее целевое использование и развитие.

Начало реформы

Процесс реформирования с 1989 по 1992 год осуществлялся фрагментарно. Данный период можно рассматривать как подготовительный.

Начало официального реформирования началось в 1992 г. Его можно принять в качестве первого этапа реформирования.

Данный этап начался в связи с принятием Закона РФ «Об основах Федеральной жилищной политики» (декабрь 1992 г.) и разработанной на его базе «Государственной целевой программы «Жилище» (июнь 1993 г.).

В этих документах были определены цели новой жилищной политики и принципы реформирования жилищной сферы в России. Основные усилия были направлены на проведение приватизации и постепенное повышение доли платежей населения за жилье и коммунальные услуги.

В качестве важнейших целей в первом из этих документов значились:

• «создание полнокровного рынка жилья, на котором для жилищного строительства используются частные капиталы и средства населения, кредиты государства, предоставляемые нуждающимся в жилище гражданам на льготных условиях;
• создание широкого слоя собственников жилья путем приватизации существующего жилищного фонда проживающими в них семьями и отдельными гражданами;
• развитие конкуренции в сфере эксплуатации жилья путем демонополизации систем коммунального обслуживания;
• переход на оплату жилищно-коммунальных услуг потребителями по стоимости, обеспечивающей полное возмещение затрат на обслуживание жилья и предоставление коммунальных услуг». (см. таблицу 1)

Таблица 1

Первый этап реформирования сферы ЖКХ

Все эти меры должны были, в конечном счете, привести к освобождению государства от функции бюджетного обеспечения жилищной сферы и переводу ее на самоокупаемость и самофинансирование.

Переход строительных организаций, занятых в жилищном строительстве, и предприятий промышленности строительных материалов на рыночные формы произошел очень быстро путем приватизации и создания акционерных обществ, формирования новых частных строительных фирм. Все это позволило в достаточно короткий срок (в тече­ние 1993-1994 годов) создать рынок нового жилья во многих регионах страны.

Очень активно происходила в этот период приватизация существующего жилищного фонда. Уже к концу 1995 г. более 50% жилья находилось в частной собственности. Это позволило экономистам прогнозировать появление в скором времени вторичного рынка жилья. В настоящее время можно говорить, что такой рынок тоже существует, по крайней мере, в мегаполисах типа Москвы, Санкт-Петербурга. Судя по объемам совершаемых сделок в этих городах, реальность рынка вторичного жилья не вызывает сомнений. Существенным толчком для ускорения процесса приватизации жилья явилась бесплатная передача жилья проживающим в нем и введение права наследования и продажи.

Первые две цели реформы жилищной сферы были реализованы без больших трудностей по той причине, что они соответствовали интересам как государства, освобождающегося от забот о жилищной сфере, так и населения, становящегося собственником своего жилья.

Огромную роль в быстром формировании частного жилищного сектора в стране сыграл Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» № 1541-1 от 04. 07. 1991 г. Этот закон дал реальную возможность российским гражданам стать собственниками жилых помещений, которые они занимают по договору найма или аренды. Основы процесса приватизации были заложены, когда были приняты законы о собственности, а в дальнейшем вопрос о приватизации жилых помещений нашел свое отражение в других законах: в новой статье 54-1 ЖК РСФСР (Закон РСФСР 3 1552-1 от 06. 07. 1991 г.), в ст. 19 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и ст. 217 ГК РФ. Приватизация жилья осуществлялась бесплатно, добровольно и один раз для каждого гражданина.

Постановления правительства РФ о системе оплаты ЖКУ

Постановление Правительства РФ № 935 «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг» было принято 23 сен­тября 1993 г. Согласно этому постановлению, к концу 1998 г. населе­ние должно было оплачивать жилье и коммунальные услуги в размере 100-процентной их стоимости. Это при том условии, что на первое января 1994 г. доля населения в оплате жилья и коммунальных услуг со­ставляла всего 3% от уровня их полной стоимости, а в экономике стра­ны продолжался галопирующий рост цен и падение производства. К концу 1994 г. стало ясно, что принятый темп перехода на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг нереален. За 1994 г. стоимость услуг для населения выросла в 15 раз. Поэтому Правитель­ство вынуждено было в начале 1995 г. отменить установленный Постановлением № 935 срок перехода на новую систему оплаты и принять решение о корректировке планов реформирования отрасли и программных документов. На 1996 г. намечался новый этап в разви­тии жилищно-коммунальной реформы. Для этого был подготовлен и одобрен Президентом РФ программный документ под названием «Ос­новные направления нового этапа реализации государственной целе­вой программы «Жилище» (Указ № 431, март 1996 г.), в котором были определены долгосрочные планы федеральной жилищной поли­тики на период до 2000 г. и конкретные задачи на 1996-1997 годы, а также конкретизированы средства по достижению целей реформы, обосно­вывалась необходимость усиления социальной защиты малоимущих граждан при переводе предприятий отрасли на безубыточный режим работы, в первую очередь, в части оплаты жилья и коммунальных ус­луг. Летом 1996 г. вышло Постановление Правительства РФ № 707 «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг», которое установило новые сроки перехода на полную оплату жилищно-коммунальных услуг, уточнило структуру платежей и новый поря­док предоставления жилищных субсидий малоимущим группам насе­ления. В соответствии с Постановлением № 707 был установлен новый срок перехода населения на 100-процентную оплату услуг. Он должен был завер­шиться в 2003 г. Подготавливая новые документы, Правительство РФ намеревалось начать в 1996 г. решительные действия по осво­бождению федерального бюджета от бремени расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и другие социальные нужды. К этим действи­ям его вынуждали острый бюджетный дефицит, значительно меньшее против ожиданий поступление налогов в бюджет, возросшие долги по заработной плате работникам учреждений бюджетной сферы и т.д.

Концепция-97

В политическом отношении 1996 г. был сложным: проис­ходили выборы президента страны. Поэтому намечавшееся на вторую половину года резкое повышение ставок жилья и тарифов на комму­нальные услуги Правительство не смогло провести в жизнь без соот­ветствующей подготовки общественного мнения относительно необ­ходимости срочных преобразований в коммунальной сфере и без пере­смотра программных документов. В начале 1997 г. такой документ был подготовлен и утвержден Указом Президента РФ (№ 425, апрель 1997 г.) под названием «Концепция жилищно-коммунальной рефор­мы в Российской Федерации» (далее Концепция-97). Для реализации положений Концепции-97 Правительством РФ было издано постанов­ление и образована Федеральная комиссия по коммунальной реформе, на которую были возложены задачи координации деятельности по отработке механизмов реализации реформы ЖКХ, обеспечения оперативного рассмотрения и подготовки решений по вопросам преобразований в отрасли.

В Концепции-97 была сделана попытка обобщения опыта преды­дущих лет реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве и корректи­ровки содержания предшествующих программных документов, разви­вались и конкретизировались цели, задачи и основные пути реформи­рования ЖКХ, планировались этапы реализации реформы по годам с завершением ее в 2003 г.

Авторы Концепции-97 попытались дать жилищно-коммунальной реформе более конкретный характер, сосредоточив все внимание на проблеме эксплуатации жилья и сферы коммунальных услуг, тем са­мым отделив эту сферу от уже сформировавшегося самостоятельного рынка жилья. Таким образом, авторы Концепции-97 признали оши­бочным взгляд на жилищную сферу как на единый комплекс жилищ­ного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, который декларировался в программных документах предыдущих лет.

Вместе с тем, Концепция-97 сохранила в неприкосновенности цели и принципы, сформированные в Законе «Об основах федеральной жи­лищной политики РФ» и «Государственной целевой программе «Жилище» и касающиеся проблем развития рыночных отношений в жи­лищной сфере и социальной защиты малоимущих граждан. В конце 1997 г. в развитие реформы была разработана и утверждена Прави­тельством «Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы», которая должна была служить основой для подготовки региональных и мест­ных программ по реализации основных целей реформы. Она преду­сматривала также разработку нормативно-законодательных актов и методических материалов по регулированию и развитию реформы на местах.

Августовский экономический кризис 1998 г. вновь осложнил проведение коммунальной реформы. Правительство Е.М. При­макова вынуждено было отодвинуть сроки ее реализации до 2008 г. В последующие годы, вплоть до весны 2001 г., наступило относительное затишье в коммунальной реформе. Законодательная инициатива полностью была сосредоточена в Госстрое РФ, который ежегодно обновлял так называемые государственные стандарты по жилищно-коммунальной реформе. Существенным его вкладом в реформу была разработка «Концепции ценовой и тарифной политики в ЖКХ РФ» и ряда нормативных документов и инструктивных материалов по фор­мированию федерального центра ценообразования, а также органов регулирования цен и тарифов в субъектах Федерации и муниципаль­ных образованиях.

Концепцией-97 предусмотрен поэтапный переход на полную оплату жилья и коммунальных услуг на период 1997-2003 годов.

Для определения объема финансирования из федерального бюджета Концепцией установлены федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Государственный контроль и регулирование качества жилищно-коммунального обслуживания должны осуществляться органами местного самоуправления, органами государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации.

1998-2000 - это годы затишья в коммунальной реформе. Его нару­шил Президент В.В.Путин, во время свей поездки в феврале 2001 г. в город Томск. На совещании региональных руководителей Сибири он сказал следующее:

«Реформе ЖКХ 10 лет. Складывается она не самым удачным обра­зом. Мы проспали реформы, а проснувшись, фактически оказались перед лицом катастрофы».

В марте 2001 г. Госстрой получает задание Правительства РФ на разработку Программы реформирования ЖКХ РФ, которая в конце мая того же года была представлена на обсуждение. Она обсуждалась также на Президиуме Госсовета с участием губернаторов. С принятием этой Программы открывается новое десятилетие коммунальной ре­формы в России.

Этапы коммунальной реформы в РФ по степени важности

Ряховская А.Н. (д.э.н., профессор, Институт повышения квалификации государственных служащих) на основе анализа описанных событий в развитии жилищно-коммунальной реформы выделяет три этапа (см. таблицу 2). Это деление на этапы произведено ей исходя не из хронологической последовательности проведения реформы, а из значимости и степени актуальности целей реформы, предложенной Правительством (Госстроем России).

Таблица 2

На первом этапе такой актуальной целью была приватизация жи­лищного фонда городов. В результате этого мероприятия, которое осуществлялось в массовом порядке во всех городах России в 1992-1995 годах, муниципальное и ведомственное жилье становилось собст­венностью граждан. Приватизация жилья для большинства населения была выгодным делом, поскольку она проводилась на бесплатной основе и при этом жильцы становились полными собственниками прива­тизированного жилья. В приватизации жилья были заинтересованы и государственные структуры, поскольку она освобождала муниципаль­ные власти от обязанности предоставлять нуждающимся горожанам жилую площадь. Политиками этот процесс назывался «осуществлени­ем права граждан на свободный выбор способа удовлетворения по­требностей в жилье: свободно покупать, продавать, владеть, пользо­ваться и распоряжаться своим жильем». В результате этого акта исчез­ли многочисленные списки очередников на получение муниципальной жилой площади. Очередниками муниципальной площади остались лишь такие семьи, которые относились к малообеспеченным и остро­нуждающимся в улучшении жилищных условий, к тому же стоящие в этих очередях многие годы еще при советской власти. Таким образом, приватизация жилья в России была обязана своим успехом тому об­стоятельству, что отвечала интересам громадного числа квартиро­съемщиков и органов власти (от государственных до муниципальных).

Другим важнейшимв 1994—1995 годах по значимости актом в про­ведении жилищно-коммунальной реформы был переход на новую сис­тему оплаты жилья и коммунальных услуг. Целью его было постепен­ное повышение ставок тарифов до экономического обоснованного уровня и 100%-ное возмещение стоимости жилищно-коммунальных услуг населением. Это ординарное мероприятие, которое в правитель­ственном документе называлось «Новой системой оплаты услуг», должно было привести, в конечном счете, к полному освобождению федерального и региональных бюджетов от расходов на нужды жилищно-коммунального хозяйства. Как отмечалось выше, поставленная Правительством задача не была решена в указанный срок. Сроки ее завершения пере­носились неоднократно (подробно см. ниже).

Третий этапжилищно-коммунальной реформы, инициированный пришедшим в Правительство в 1997 г. вице-премьером Б.Е. Нем­цовым, был обозначен как «Программа демонополизации коммуналь­ных предприятий и создания конкурентной среды в сфере жилищно-коммунального хозяйства» (далее Программа-98). Предполагалось провести приватизацию и демонополизацию объектов и систем жилищно-коммунального хозяйств, что, по замыслу авторов Концепции, должно было привести к появлению в отрасли разных форм собствен­ности и конкуренции между ними. В результате этих преобразований у коммунальных предприятий должна была появиться заинтересованность в снижении издержек на производство и предоставление жилищ­но-коммунальных услуг. Снижение издержек, в свою очередь, обеспе­чит возможность снижать тарифы на услуги. Программа-98 приватизации и демонополизации коммунальных предприятий была наименее продуманной частью реформы, по существу носила невыполняемый характер, в корне противоречила экономическим интересам субъектов ЖКХ.

В настоящий момент (2005 г.) практически завершен переход на 100-процентную оплату коммунальных услуг, (хотя срок перехода переносился трижды). Т.е. решен вопрос,  в первую очередь связанный с решением финансовых проблем.

Развитие конкуренции в сфере эксплуатации и обслуживания жилья  до настоящего времени встречает огромные трудности и далеко от практической реализации.

Общая концепция коммунальной реформы

В основе концепции коммунальной реформы лежит следующая простая коллизия: Россия переходит на рыночную экономику, и все сферы деятельности, имеющие целью производство товаров (услуг) на продажу, должны переориентироваться на рыночные принципы. В условиях рынка производитель товара и его потребитель вступают в непосредственные отношения и к взаимной своей выгоде определяют цену, по которой первый продает, а второй покупает товар. В условиях свободного рынка производитель не продает товар ниже той стоимости (затрат), по которой обошлось его производство, а покупатель приобрета­ет товар, только уплатив за него полную стоимость. Предприятие про­изводит и успешно торгует до тех пор, пока цена возмещает его расхо­ды на производство товара и приносить нормальную для него прибыль, а покупатели довольствуются той ценой, которая позволяет удовлетво­рять им свои потребности в данном товаре. Свободно колеблющаяся на рынке цена (в зависимости от того, как много покупают и продают данный товар) выступает регулятором отношений между продавцом и покупателем.

Однако в случае с коммунальными услугами все происходит по­-другому. Существующие экономические отношения в ЖКХ страны не совместимы с рынком. Коммунальные услуги реализуются по стоимо­сти, в которой учтены не все расходы. Несмотря на это, население оплачивает услуги лишь частично, другая часть стоимости возмещается пред­приятиям из бюджета в виде дотаций. Еще одну часть стоимости услуг предприятия выручают от реализации услуг производственным потре­бителям, в тариф для которых они включают часть недоплаченной населением суммы (перекрестное субсидирование). Такая запутанная система отношений приносит вред всем. Для коммунальных предпри­ятий она не выгодна, потому что выручаемых таким образом средств им все равно не хватает, даже на поддержание хозяйства в пригодном для эксплуатации состоянии, не говоря о его развитии или реконструк­ции. Выигрыш населения также иллюзорный, потому что преимущест­во низких тарифов на услуги перекрывается для него бременем высо­ких налогов с зарплат и высоких цен на промышленные и продоволь­ственные товары. Страдают от этого и бюджеты городов и регионов, для которых рост расходов на ЖКХ приводит к вынужденному сокра­щению средств, идущих на финансирование социальных нужд. Един­ственно возможным для всех выходом при такой ситуации в отрасли представляется переход коммунальных предприятий на прямые отно­шения со своими потребителями, то есть на самофинансирование. По­следнее предполагает, во-первых, повышение тарифов до уровня, по­крывающего все издержки предприятия на производство и реализацию услуг, включая инвестиционную составляющую, во-вторых, переход на 100-процентную оплату стоимости услуг населением и соответственно прекращение дотаций из бюджета на содержание жилищно-коммунального хозяйства.

Однако отпуск цен на свободу единовременно, как это было сдела­но в 1992 г. для производственной сферы и торговли, в коммуналь­ном хозяйстве не представлялся возможным по двум причинам:

а) из-за монополии коммунальных предприятий, которые получат возможность диктовать цену, выгодную только для них;

б) из-за низких доходов большей части населения, которая не смо­жет оплатить услуги в полном размере.

В этой связи было предложено с целью устранения власти монопо­лий над ценами раздробить коммунальные предприятия и приватизи­ровать их, создать альтернативные службы, разделить между собой функции управления и эксплуатации жилищным хозяйством, ввести конкурсный отбор подрядчиков, - одним словом сформировать в от­расли конкурентную среду. Конкуренция сведет цену услуг до «естест­венного» уровня и позволит направить усилия предприятий на сниже­ние издержек (себестоимости), это, в свою очередь, приведет к сниже­нию тарифов на услуги. Для того, чтобы эти процессы взять под кон­троль, а также пресечь возможность неоправданного повышения тари­фов на услуги предприятиями, остающимися монополистами на услу­ги, при администрациях городов и регионов создаются органы ценооб­разования с антимонопольными и регулирующими функциями.

Для того чтобы 100-процентная оплата услуг не была обременительной для населения, переход осуществляется постепенно, например, оплата повышается ежегодно на 10-15 % в течение 5 лет. Для тех семей, которые не смогут выдержать темп повышения оплаты, устанавливает­ся потолок расходов семьи на жилищно-коммунальные услуги в долях от совокупного дохода (на первых порах - не более 10%, постепенно повышая его до 25%). Эта цифра появилась в Концепции-97. Очевид­но, при этих условиях необходимо будет сохранять дотации из бюдже­та предприятиям ЖКХ. Но ее размер будет ограничиваться лишь раз­ницей между суммой, которую население должно было бы оплатить по экономически обоснованным тарифам и суммой, фактически им вно­симой за услуги в соответствующем периоде. По мере того как будет повышаться доля населения в оплате услуг, будет снижаться и сумма компенсации из бюджета предприятиям отрасли. В конечном счете, она уменьшится до величины субсидий, предоставляемым малоиму­щим гражданам.

Примерно так можно расшифровать правительственный документ «Концепция реформы ЖКХ РФ», подготовка которого была проведена группой специалистов из Госстроя и сотрудниками фонда «Институт экономики города». По описанной схеме, в сущности, и была развер­нута коммунальная реформа. Были выпущены правительством доку­менты и акты, определяющие сроки, стандарты и порядок проведения намеченных мероприятий, созданы структуры, обеспечивающие и контролирующие ход реформы в регионах и городах. Тем не менее, реформа не пошла далее этих формальных мероприятий и процедур, однако сумела возбудить среди населения большие волнения и тревоги.

Многие экономисты и политики объясняют неудачу (или, как гово­рят, «медленный ход») коммунальной реформы сложной экономиче­ской ситуацией в стране, не позволившей поднять доходы населения на должный уровень. Говорят, реформа оказалась неподъемной для насе­ления, подразумевая при этом, что положенные в ее основу принципы сами по себе не могут подвергаться сомнению. Это неверное объясне­ние. На самом деле коммунальная реформа провалилась, и в этом, несмотря на все привходящие обстоятельства, повинна, прежде всего, ошибочность ее концептуальных основ.

Один из основных принципов Концепции состоит в предположе­нии, что коммунальные услуги ничем не отличаются от рыночных товаров, и поэтому вполне естественен перевод предприятий отрасли на рыночные принципы работы. Однако это положение требует науч­ного осмысления и доказательства, поскольку ложные предпосылки авторов могли только вредить отрасли, усилить ее кризис, как это и случилось на практике.

Другой принцип, положенный в основу коммунальной реформы - создание конкурентной среды в коммунальном хозяйстве городов. Здесь также проявилось незнание теории и полное пренебрежение особенностями коммунальной деятельности авторами концепции. В коммунальной деятельности отпуск цен на свободу не создает конкурентной ситуации, как это происходит в других сферах деятельности экономики.

Ошибочным является также и положение, декларируемое в прави­тельственных документах, будто коммунальные предприятия, получив самостоятельность, становятся заинтересованными в сокращении из­держек, в результате чего появляется возможность снижать тарифы. Снижение тарифов противоречит экономическим интересам коммуналь­ных предприятий. При существующих формах экономических отноше­ний,- а реформа не вносит каких-либо изменений в эти отношения, - предприятия остаются заинтересованными в повышении тарифов.

Концепция полностью игнорирует принцип экономической само­стоятельности муниципальных предприятий, их экономические инте­ресы. Однако без прямого включения их экономических интересов в систему мер по реформированию отрасли нельзя рассчитывать на успех проводимых преобразований. Она сохраняет в неприкосновенности также затратные принципы ценообразования на коммунальные услуги и таким образом закрепляет существующие противоречия в экономическом механизме.

Новая система оплаты жилищно-коммунальных услуг, которую Концепция предлагает использовать при расчетах с населением, осно­вана, как и существующая, на уравнительном принципе. Она не решает удовлетворительно ни одной проблемы, связанной с упорядочением оплаты услуг потребителями, стимулированием роста эффективности производства а также энерго- и ресурсосбережением, социальной поддержкой малоимущих граждан...

Такова наша общая оценка концептуальной основы реформы ЖКХ в РФ (см. таблицу 3). Кроме этого, ее основные положения не раскрывают суть коммунальной реформы, ее истинные цели и выигрыш общества.

В этой связи создается впечатление, что ее авторы преследовали политические цели с сиюминутным эффектом. В лучших традициях советских времен авторы Концепции пытаются внушить мысль, что она задумана в интересах населения и направлена на максимальную защиту этих интересов. На самом деле Концепция ориентирует реформу, прежде всего, на проведение мероприятий, которые приведут к ускоренному сокращению государственного финансирования ЖКХ, громадному росту издержек коммунальных предприятий, лишенных средств существования

Поэтому основной задачей ученых и практиков на сегодня является не просто критика программы коммунальной реформы, выявление содержащихся в ней противоречий, но и детальное рассмотрение лежащей в ее основе идеологии, доказательство ошибочности провозглашенных ею принципов.

Таблица 3

Концепция-97: аргументы несостоятельности

Цели реформирования ЖКХ

Раздел Концепции-97 под таким названием начинается с оценки существующего состояния экономических отношений в отрасли на начало 1996 г.: «договора на коммунальное обслуживание заключа­ются формально, не создан реальный механизм стимулирования ресурсосбережения, инвестиции в ЖКХ снизились в 2 раза. Продолжает нарастать износ основных фондов, снижаются надежность и устойчивость систем ин­женерного обеспечения». Из этого набора разнородных по происхож­дению явлений делается однозначное и неожиданное заключение, что: «единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребите­лями».

В этом утверждении сформулирована основная цель, ради которой была начата жилищно-коммунальная реформа - это перевод предпри­ятий ЖКХ на самофинансирование. Из аргументации указанной цели можно сделать заключение о том, что существующая система финан­сирования отрасли порочная, потому что она ориентируется на бюд­жетное содержание предприятий ЖКХ. Полное отрицание участия бюджета в финансировании жилищно-коммунального хозяйства горо­дов является одной из идеологических установок коммунальной ре­формы, что подтверждается, в частности, употреблением в приведен­ной выше цитате выражения «бюджетное дотирование» вместо «бюд­жетного финансирования». Во-первых, финанси­рование отрасли вовсе не является чисто бюджетным, и никогда тако­вым не было. Если вернуться к советским временам, то текущие расходы многих отраслей ЖКХ возмещались полностью потребителями. Рентабельными были предприятия газового хозяйства, электрических сетей, водоканала. Помощь бюджета получали в основном жилищные организации, предприятия городского транспорта и частично предпри­ятия тепловых сетей в отдельных городах. Бюджетное финансирование использовалось в основном на реконструкцию и развитие систем ком­мунального обслуживания. Во-вторых, еще надо доказать, почему отрасль, относимая к социальной сфере, объекту муниципальной дея­тельности, не должна претендовать на финансовую поддержку госу­дарства. В-третьих, утверждение необходимости перевода предпри­ятий ЖКХ на самофинансирование равнозначно утверждению, что коммунальная деятельность является формой частного предпринимательства. А частное предпринимательство и рынок, как саморегули­рующиеся системы, в государстве не нуждаются. Такова логическая основа приведенного выше умозаключения авторов Концепции-97. Свою точку зрения они доказать не пытаются, предполагая, видимо, что это самоочевидно. В этом и заключается одна из фундаментальных ошибок идеологов коммунальной реформы, которые здесь демонстри­руют свое непонимание сущности коммунальной деятельности.

Из последующего изложения Концепции-97 становится ясно, что реформаторов интересуют, прежде всего, темпы перехода населения на полную оплату коммунальных услуг, а вовсе не совершенствование механизма оплаты и не проблемы формирования новых источников финансового обеспечения отрасли. По логике реформаторов, если бы не низкий уровень платежеспособности населения страны, то перевод отрасли на рыночные отношения был бы без проблем осуществлен.

Однако, понимая, что в существующих условиях увеличить долю платежей населения путем повышения тарифов невозможно, авторы Концепции-97 увидели решение проблемы в снижении издержек у поставщиков услуг. Если до сих пор «увеличение доли затрат, покры­ваемых населением, происходило путем повышения тарифов на услуги, то на новом этапе, - пишут авторы Концепции-97, - целесообразно сосредоточить усилия на рационализации и снижении издержек произ­водителей услуг. Есть все основание полагать,-пишут они далее мно­гозначительно,— что опережающий инфляцию рост стоимости жилищно-коммунальных услуг был в значительной степени связан с монопо­лией предоставляющих их организаций».

Здесь авторы Концепции-97 допускают теоретическую ошибку, по­лагая, что «монополия» и «высокие цены» - нерасторжимые явления. Экономическая теория объясняет заинтересованность монополии в высокой цене не как ее сущность, а как одну из присущих ей тенден­ций, против которой действует еще большая заинтересованность мо­нополии в увеличении масштабов производства продукции. Вопрос о том, какая из этих тенденций преобладает в деятельности монополий, зависит от перекрестной эластичности спроса на продукцию монопо­листа, степени влияния на нее рыночной конъюнктуры. Что касается издержек производства на услуги коммунальных предприятий, то здесь роль монополии исключительно положительная, так как она выступает как форма развития концентрации и централизации в коммунальном обслуживании, экономическим следствием которых является снижение затрат на коммунальное производство. Другими словами, одной из причин высоких издержек на коммунальное производство является недостаточная степень развития систем коммунального обслуживания в различных городах, а не монопольный характер поставщиков комму­нальных предприятий.

В качестве официальных целей жилищно-коммунальной реформы в Концепции-97 записаны:

«- обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам каче­ства; - снижение издержек производителей услуг и соответственно тари­фов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

- смягчение для населения процесса реформирования системы оп­латы жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования».

Здесь следует отметить следующее. Обеспечение стандартов каче­ства входит в само понятие «жилищно-коммунальные услуги», и если система коммунального снабжения не способна обеспечивать эти ус­ловия, это значит, она не соответствует своему назначению. Услуги ЖКХ должны всегда отвечать установленным стандартам качества, независимо от того, дорого или дешево они стоят. Целью реформы ЖКХ должно быть не устранение наблюдаемых в отрасли недостат­ков (высокие издержки, расточительство ресурсов, низкое качество услуг), а создание новых экономических механизмов, которые направ­ляют интересы предприятий на устранение указанных недостатков.

Об истинных целях реформы говорится в разделе III Концепции-97, где записано следующее: «реформа ЖКХ предполагает:

- переход к самофинансированию организаций жилищно-коммунального хозяйства путем прекращения бюджетных ассигнова­ний на предоставление им дотаций, а также перекрестного субсидиро­вания потребителей;

-увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для насе­ления до экономически обоснованного уровня, определяемого в основ­ном путем конкурсного отбора организаций, предоставляющих эти услуги».

В первом пункте ключевыми словами являются не «переход орга­низаций ЖКХ к самофинансированию», а слова «прекращение бюд­жетных ассигнований». Ряховская А.Н. обращает внимание на логику авторов, вызы­вающую вопрос: каким образом прекращение бюджетной помощи превращает предприятия ЖКХ в самофинансирующиеся структуры? Для этого, в первую очередь, потребуется повышение тарифов на жи­лищно-коммунальные услуги, о чем и сообщают нам в следующем пункте. Повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и максимальное сокращение дотаций из бюджета уже сей­час - основной мотив для всех разделов Концепции-97.

Демонополизация и развитие конкурентной среды в коммунальной деятельности

Радикальным разрешением экономического кризиса в отрасли ав­торы Концепции-97 считают привлечение в отрасль частных негосу­дарственных организаций и фирм в целях создания конкурентной сре­ды в сфере коммунальной деятельности. В 1996-1997 годах в средст­вах массовой информации членами правительства велась массирован­ная атака против коммунальных предприятий - монополистов, играв­шая, по-видимому, роль упреждающего удара по существующим ком­мунальным структурам с целью ослабления их возможного сопротив­ления предстоящим преобразованиям в этой сфере. «Важнейшим эле­ментом реформы должно стать создание конкурентной среды», а «не­обходимая предпосылка развития конкуренции - демонополизация», под которой понимается «дробление коммунального бизнеса», «при­влечение организаций, использующих альтернативные формы предос­тавления коммунальных услуг», «ускорение процесса разгосударст­вления организаций жилищно-коммунального хозяйства». Предполага­ется, что «конкуренция позволит собственникам жилья и объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ и услуг по наиболее низким ценам».

Таким образом, в основе идеи демонополизации ЖКХ лежат три априорных утверждения:

• монополия предприятий ЖКХ — это продукт плановой экономи­ки, доставшийся нам в наследие от бывшего СССР
• коммунальные услуги по экономической сущности ничем не от­личаются от частных товаров, то есть они вполне конкурентоспо­собны
• источником снижения цен в условиях конкуренции является со­кращение затрат на производство товаров, к которому стремятся товаропроизводители в борьбе с конкурентами.

Кратко перечислим аргументы, объясняющие, почему в рамках Концепции-97 в сфере коммунальной деятельности конкуренция прин­ципиально невозможна. Они состоят в следующем.

1. О монополии КП. Коммунальные предприятия призваны удов­летворять бытовые потребности людей, которые носят регулярный и насущный характер, способствуют созданию удобств и комфортных условий для их совместной жизни в современных урбанизированных городах. Поэтому коммунальную деятельность следует рассматривать как форму производства общественных благ, а монополию коммунальной деятельности - как рациональную форму организации и развития систем коммунального обслуживания (СКО). Независимо от того, идет ли речь об отдельном здании, отдельной территории или городе в це­лом, СКО любой из этой совокупности будет представлять собой мо­нопольную структуру. Для потребителей этих систем важна не воз­можность индивидуального выбора системы, которой они не распола­гают, а причастность к системе, надежный, бесперебойный, по доступ­ным ценам доступ к ней. Таким образом, монополия СКО объективно обусловлена, она является предпочтительней как с точки зрения технологической организации, так и с позиции экономической эффективности их функционирования. Учитывая сказанное, тезис о демонополиза­ции предприятий ЖКХ нельзя не рассматривать иначе как призыв к разрушению инженерной инфраструктуры городов, путь к экономической деградации сферы коммунальной деятельности.

2. О конкуренции. Как известно, характерной чертой конкуренции является независимость цены от производителей товара, ее чуткое реагирование на изменение спроса и предложения. Благодаря этому свободные цены выступают регуляторами производства, способствуют насыщению рынка товарами. Отсутствие саморегулируемой цены оз­начает отсутствие конкуренции. Таким является рынок коммунальных услуг. Постоянная доступность и возможность полного удовлетворе­ния потребностей в коммунальных услугах является отличительным качеством СКО, без которого они перестают отвечать своему назначе­нию. Вместе с тем это означает, что на рынке коммунальных услуг цена перестает испытывать влияние закона спроса и предложения и поэтому теряет свой объективный характер. Она вынуждена ориентироваться на издержки. Сфера коммунальных услуг является специфи­ческой областью экономических отношений, где закон спроса и пред­ложения не имеет прямого действия.

3. О снижении издержек как основы снижения цен. Теоретиче­ски причиной снижения цен в условиях конкуренции являются факторы спроса, а не сокращение издержек.

В сфере коммунальной деятельности вообще не может быть и речи о снижении цен, поскольку цены здесь назначаются. Можно говорить лишь о монопольно завышенных ценах, допущенных по халатности, по попустительству или некомпетентности регулирующих органов. В таких случаях цены должны быть пересчитаны, а виновные наказаны.

В системах коммунального обслуживания издержки имеют тенден­цию не к снижению, а, наоборот, к росту, т.к. производственные фонды предприятий практически эксплуатируются до полного физического износа. Поэтому с каждым годом становится все сложнее и дороже их содержание и эксплуатация. В направлении роста издержек действуют также экономические факторы: затратный принцип формирования цен, расчетной базой для которых остается себестоимость, инфляция, рост ставок оплаты труда, норм амортизации, налоговых ставок и другие.

4. Об интересах коммунальных предприятий. Политика сокра­щения издержек как источник снижения тарифов на коммунальные услуги направлена против коммунальных предприятий, ущемляет их экономические интересы, так как экономия в таком случае достается потребителям. В системах коммунального обслуживания действует обратная тенденция- рост издержек по мере старения оборудования, сетей, и т.д. Возможность снижения тарифов на коммунальные услуги появляется при реконструкции и расширении систем, сопровождаю­щихся положительным эффектом масштаба, примером которого могут быть модернизация системы инженерного оборудования городов. Но такими возможностями располагают не все города, они появляются не всегда.

Акцентирование усилий работников коммунального хозяйства на снижение издержек как на главную задачу реформы при существую­щих условиях, характеризующихся крайне запущенным состоянием хозяйства во всех городах, отсутствием средств на обновление и ре­конструкцию, возмещением текущих затрат предприятий на уровне 40% от экономически потребных, неплатежами за отпущенные потре­бителям услуги и т.д., представляется совершенно бесперспективным. Оно означает дальнейшее ухудшение положения в отрасли, обречен­ность коммунальной деятельности на нищенское существование на долгие годы.

5. О конкурсном отборе поставщиков услуг. Конкурсное распределение работ не делает данный рынок конку­рентным. Когда отсутствуют объективные условия для ценообразова­ния, конкурсы позволяют приблизиться к рыночным ценам через аль­тернативные стоимости исполнителей работ (подрядчиков), имеющих возможность сравнивать свои доходы в смежных конкурентных сферах деятельности. Поэтому возможность конкурсного распределения ком­мунальных заказов имеется не везде, а только в крупных и больших, отчасти в средних городах, располагающих достаточным количеством разнопрофильных организаций с относительной свободой выбора объ­емов работы и перемены направлений деятельности. А с другой сторо­ны, объемы работ по коммунальным заказам должны быть достаточно привлекательны по стоимости и объему, перспективны в смысле роста для того, чтобы указанные организации включились в конкурсную борьбу. Но самое главное, конкурсы не устраняют затратную сущность цен в этой сфере, ради чего (устранения), собственно говоря, они и затеваются. Конкурсы не являются также тем механизмом, который нацеливает интересы исполнителей на повышение эффективности и качества коммунального обслуживания, снижение издержек. Многое здесь зависит от общей экономической обстановки на данной террито­рии, уровня средней зарплаты, рынка труда. Другими словами, опреде­ляющим фактором для объективизации цен в жилищно-коммунальном хозяйстве является степень развития рыночных отношений в городах и регионах, стране в целом.

Когда авторы Концепции-97 от общей идеи демонополизации и создания конкурентной среды в отрасли переходят к конкретным при­мерам или рекомендациям администрациям муниципальных образова­ний, то им приходится признать, что возможности конкуренции в ЖКХ сильно ограничены. Так, из текста узнаем, что к сферам конкурентной деятельности, в конечном счете, относятся всего лишь жилищное хо­зяйство и коммунальные объекты общегородского назначения, причем суть конкуренции состоит в организации конкурсов на муниципальные заказы по обслуживанию и управлению названными сферами комму­нальной деятельности. Таким образом, демонополизация и развитие конкуренции не относятся к системам инженерного обеспечения горо­дов, на долю которых приходится более 80% объемов коммунальных услуг. Предприятия, занятые в этой сфере, названы в Концепции есте­ственными монополиями. В отношении них довольно неопределенно сказано, что «в сфере действия естественных монополий, связанных со сложившейся технологией, следует применять дополнительные методы антимонопольного действия», и далее перечисляются возможные в этой связи мероприятия.

Приведенное выражение можно рассматривать как очевидное при­знание услуг естественных монополистов авторами Концепции-97 неконкурентоспособными, и поэтому безосновательным является их предложение по «ускорению процесса разгосударствления организа­ций ЖКХ». В таком же смысле следует понимать и содержащееся в Концепции-97 предложение об антимонопольном регулировании есте­ственных монополий в сфере коммунального хозяйства, которое долж­но состоять в «контроле за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги путем оценки объективности расчета затрат предприятии»

Однако спустя несколько абзацев авторы Концепции-97 вновь на­стаивают на мерах по созданию конкурентной среды в сфере услуг систем инженерного оборудования. То, как они это объясняют и как это должно происходить в той или иной отрасли хозяйства, наводит на мысль, что авторы недостаточно знакомы с понятием конкуренции и механизмом ее действия. Так, например, по мнению авторов Концеп­ции-97, «привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной ин­фраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение от емко­стного и баллонного газа и другие) якобы приведет к формированию конкурентной среды в соответствующих сферах (газоснабжении, теп­лоснабжении). Здесь авторы путают альтернативные технологии с взаимозаменяемостью товаров, свободой их выбора потребителями. Аналогичная запись сделана также в Программе-98, где в пункте 60 читаем: «В перспективе существенное влияние на формирование кон­курентной среды в данной группе может оказать внедрение новых технологий, позво­ляющих осуществлять локальное обслуживание относительно неболь­ших групп потребителей (например, обеспечение проживающих в мно­гоквартирных домах теплом, электроэнергией, услугами водоснабже­ния и водоотведения и др.)». Экономическая наука считает конкурен­цию самоорганизующейся и саморегулирующейся системой, если имеются в наличии некоторые характеризующие ее параметры - свободный выбор продукции, свободная цена, свободный вход и выход для продавцов. Авторы программных документов коммунальной ре­формы изобретают свои условия: «Элементами рыночных конкурент­ных отношений являются: конкурс на получение права выполнения работ; договор, определяющий условия выполнения; общедоступный механизм контроля за выполнением работ» (Программа - 98, п.27). Авторы то признают невозможность конкуренции в сфере естествен­ных монополий, то считают ее просто несколько ограниченной. Не смотря на это «определенные пути существуют и здесь, - пишут они, -за счет создания конкурентной среды на отдельных этапах предоставления коммунальных услуг под­рядными организациями любых форм собственности» (Программа-98, п.56). «Развитие конкурентной среды может осуществляться в сфере управления системами городского водоснабжения и водоотведения или теплоснабжения, основные фонды которых находятся в муниципаль­ной собственности» (Программа-98, п.57). Здесь основой формирова­ния конкурентной среды, по мнению авторов Программы, является «договор на доверительное управление системами, в котором сформу­лированы целевые установки деятельности управляющей фирмы» со стороны администрации города и обязательства фирмы, «связанные с повышением качества предоставляемых услуг, которые формулируются либо в виде натуральных показателей, либо в виде индикаторов» (Программа-98, п.57). Большое значение в созда­нии конкурентной среды в коммунальном хозяйстве авторы придают также форме собственности на объекты и элементы систем комму­нального обслуживания (источники, сети).