Анализ нормативных документов по реформированию ЖКК, часть 2

Коммунальная реформа и цены на услуги

Переход на экономически обоснованные тарифы

Федеральные стандарты оплаты ЖКУ

Практика реформы

Программа -2001

Первая группа мероприятий Программы-2001

Вторая группа мероприятий Программы-2001

Третья группа мероприятий Программы-2001

Причины сложившейся в ЖКХ ситуации

Коммунальная реформа и цены на услуги

Одним из наиболее важных вопросов реформирования ЖКХ явля­ется механизм ценообразования в сфере коммунальных услуг, который имеет свою специфику, обусловленную затратным характером этих цен. Однако, на наш взгляд, авторы Концепции-97 совершенно не учи­тывают этот аспект ценообразования, рассчитывая на то, что здесь работает механизм конкуренции. Перевод предприятий ЖКХ «на ре­жим безубыточного функционирования» не может не затрагивать во­просы ценообразования и тарифной политики. Однако в Концепции-97 разговор о тарифах на жилищно-коммунальные услуги идет только в аспекте того, в каком порядке должно происходить повышение тари­фов, какой следует принять уровень оплаты услуг населением на бли­жайшие 5 лет, по истечении которых услуги должны оплачиваться по полной стоимости, а также о порядке предоставления субсидий малоимущим. О тарифах сказано лишь, что они «увеличиваются до экономически обоснованного уровня».

Между тем цена - одна из фундаментальных характеристик рынка. Экономические отношения, в сущности, вырастают из ценовых отно­шений. Через механизм цен реализуются экономические интересы субъектов рынка. Поэтому вопрос о механизмах ценообразования это, прежде всего, вопрос об экономической политике. Если говорить более обобщенно - это мировоззренческий вопрос. За примерами далеко не надо ходить - «все это мы проходили»: полный отказ от ценового ме­ханизма - это, как известно, военный коммунизм. Экономика, где цены устанавливаются государством, - это плановое хозяйство. Система свободных цен - основа рыночной экономики.

Вместе с тем, необходимо знать и помнить, что преимущество сво­бодного ценообразования ограничивается, главным образом, конкурентной сферой. А там, где механизм конкуренции не действует, как в сфере коммунальной деятельности, требуется регулирование цен, ко­торое предполагает выработку четкой и ясной для муниципального сообщества тарифной политики. Из этого следует, что основной целью коммунальной реформы должно быть создание таких экономических механизмов, которые обеспечивают стабильные условия хозяйствова­ния для предприятий ЖКХ, заменяя собой систему конкурентных цен. Все остальные цели реформы, декларированные в Концепции, должны выступать, как следствие экономической стабилизации отрасли , стремления предприятий повысить эффективность своей деятельности, то есть иметь прибыль.Таков основной рыночный принцип, сформулированный еще Адамом Смитом: каждый стремится реализовать свою выгоду, а выигрывают все. Основным инструментом новых экономических отношений в отрасли должен стать новый механизм цен и взаиморасчетов с потребителями. Цель законодательства в этом случае - «побудить носителя экономической власти такому ...образу действия, как если бы существовала полная конкуренция. Поведение монополистов должно быть аналогичным конкуренции». «Главное заключается в том, чтобы сделать механизм цен способным к функ­ционированию».

В сущности, и требование создания в отрасли конкурентной среды тоже восходит к пониманию необходимости обновления ценовых от­ношений в коммунальной деятельности. Существующие формы цено­вых отношений между производителями и потребителями коммуналь­ных услуг провоцируют как одних, так и других, к антиресурсо- и антиэнергосберегающему поведению. Наблюдаемые ныне в отрасли тен­денции к расточительству, «пляска» тарифов по городам и регионам являются наглядным подтверждением того, как противоречив и несо­вершенен механизм ценовых отношений и расчетов. Вызывает удивле­ние то обстоятельство, что, требуя столь радикальных преобразований в отрасли как демонополизация, разгосударствление, создание альтернативных служб и систем обслуживания, реформа оставляет в непри­косновенности систему ценовых отношений и формы экономических расчетов в ЖКХ.

Вся идеология коммунальной реформы в Концепции-97 базируется на утверждении о том, что существующие механизмы отношений в ЖКХ ориентированы на затратные методы хозяйствования, комму­нальные предприятия абсолютно не заинтересованы в экономии и ра­циональном использовании ресурсов. Это - правда, которая легко под­тверждается многочисленными фактами и примерами из хозяйствен­ной практики любого города в любом регионе России. В существую­щих условиях производители коммунальных услуг могут делать с це­нами все, что им заблагорассудится. Однако при этом нельзя причину затратной ориентированности коммунальной деятельности объяснять монополизмом коммунальных предприятий, как это делают разработ­чики Концепции-97. «Для ЖКХ характерна крайняя степень обобщест­вления сферы потребления и производства жилищно-коммунальных услуг и нормативно-затратный метод их финансирования. Монополия государства и муниципалитетов, отсутствие конкуренции государст­венным и муниципальным предприятиям ЖКХ обусловили бескон­трольное увеличение затрат на жилищно-коммунальные услуги при снижении объема, качества и надежности их предоставления». Такое объяснение происхождения затратных тенденций в коммунальной деятельности приводит к однозначному выводу о том, что путь к уст­ранению затратных тенденций в отрасли лежит через демонополиза­цию и приватизацию коммунальных предприятий. А пока монополии не ликвидированы, надо усилить контроль за ценами и тарифами со стороны антимонопольных органов, органов ценообразования МСУ, обеспечить регулярные аудиторские проверки финансового состояния и основных технических и технологических показателей предприятий. Однако опыт плановой экономики показывает, что ужесточение адми­нистративного контроля может иметь только обратный эффект, - уси­ление затратных тенденций в отрасли, то есть рост стоимости комму­нальных услуг и снижение эффективности коммунального производст­ва.

Причиной затратного характера тарифов яв­ляется не монополизм коммунальных предприятий, а отсутствие условий для свободного ценообразования и существующий механизм экономических расчетов между производителями и потребителями услуг.Поэтому борьба с монополизмом коммунальных предприятий, которым принято объяснять высокий уровень тарифов на услуги, не может устранять затратные тенденции. Более того, с точки зрения ор­ганизации коммунальной деятельности и эффективности коммуналь­ного обслуживания монополия коммунальных предприятий является не злом, а благом, поскольку, чем выше уровень централизации и кон­центрации в системах коммунального обслуживания, тем дешевле производство и распределение услуг. Снижение издержек на единицу продукции с ростом масштаба производства является экономической сущностью естественных монополий. Поэтому надо всячески содействовать реконструкции и развитию в городах централизованных систем коммунального обслуживания. Целью регулирования тарифов должно бытьне ограничение экономической свободы предприятий (борьба с монополиями, демонополизация), не установление потолка тарифов, а создание такого механизма ценовых отношений, который устраня­ет противостояние интересов производителей услуг интересам потребителей, направляет их на рациональное использование ресурсов, эффективное управление производством.

Данный анализ содержания Концепции-97 показывает, что реформа делается не в пользу, а вопреки экономическим интересам предприятий ЖКХ. Параметры, которые определяют ход реформы, позволяют говорить, что еще долго предприятия ЖКХ  не будут в состоя­нии выйти по денежным доходам на уровень самоокупаемости и само­финансирования. Еще долго будет ощущаться ими недостаток финансовых средств, необходимых для полного обновления элементов инженерной инфраструктуры городов. А без такого обновления городского хозяйства невозможно обеспечить надежную и безопасную работу систем коммунального обслуживания, высокое качество коммуналь­ных услуг. Поэтому нельзя предполагать, что у государства в близком будущем появится возможность полностью прекратить финансовую помощь предприятиям ЖКХ.

Переход на экономически обоснованные тарифы

Судя по многочисленным выступлениям и публикациям, а также беседам с главами администраций муниципальных образований, руко­водителями регионов, большинство из них согласно с тем выводом, что жилищно-коммунальная реформа свелась, в конечном счете, к простому повышению тарифов на услуги.Первой радикальной мерой в этом направлении явилось Постановление Правительства РФ от 23 сентября 1993 г. за № 935 «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг», в соответствии с которым начиная с 1 января 1994 г. вводились договорные отношения, в которых тарифы повыша­лись до уровня экономически обоснованных затрат на предоставление услуг, а население должно было постепенно переходить на 100-процентную оплату услуг. Согласно указанному постановлению этот переход должен был завершиться в 1998 г. Однако уже 18 июня 1996 г. вышло Постановление № 707, отложившее этот срок до 2003 г. В 1999 г. был принят федеральный закон № 113-ФЗ, который установил новый срок окончания перехода населения на 100-процентную оплату услуг - 2008 г. Все другие мероприятия, проводимые во исполнение Концепции реформы и Программы демонополизации и создания конкуренции ЖКХ, - «со­вершенствование системы управления, регулирования и контроля, перехода на договорные отношения, разделение функций управления (заказчика) и эксплуатации (подрядчика), конкурсный отбор организа­ций-исполнителей, конкурсное размещение муниципальных заказов», -положительного результата не имели. Монополии в ЖКХ не исчезли, конкуренция не появилась, финансовое положение отрасли не только не улучшилось, а даже ухудшилось. В то же время существенно рас­ширился аппарат муниципальных образований и субъектов федерации, занятый реформированием жилищно-коммунального хозяйства.

И вместе с тем многие полагают, что переход населения на 100-процентную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг все же позволит решить финансовые проблемы отрасли и восстановить разрушенное за годы перестроек хозяйство городов. Если этого до сих пор не случилось, то только потому, что не удалось поднять на должный уровень среднедушевой доход населения из-за сложившейся в стране общеэкономической ситуации.

Однако это не так. Простое повышение тарифов и 100-процентное воз­мещение стоимости жилищно-коммунальных услуг при сохранении существующих механизмов и экономических расчетов не может ре­шить проблему самофинансирования предприятий жилищно­-коммунального хозяйства.Это показывает также использование эко­номически обоснованных тарифов в жилищно-коммунальном хозяй­стве за прошедшие годы реформ. Неоднократное повышение тарифов на услуги никому никакой выгоды не принесло: ни предприятиям, ни бюджету, ни населению.

Так, в 2000 г. по сравнению с 1996 г. общая стоимость жилищно-коммунальных услуг выросла в 3,6 раза, возмещение затрат из всех источников увеличилось с 29% до 88 %, оплата услуг населением возросла в абсолютном выражении с 37,6  до 223 млрд., то есть почти в 5,5 раза, а в долях от величины расчетных тарифов - от 25-30% до 56-60%. Компенсации из бюджетов всех уровней увеличились с 49,3 до 129 млрд. рублей, при этом суммарная задолженность бюдже­тов предприятиям ЖКХ ниже 50 млрд. не падала. Общая задолжен­ность ЖКХ в 2000 г. составили почти 350 млрд. рублей. Отсюда мы приходим к следующим выводам.

Переход на экономические обоснованные тарифы привел к сущест­венному росту стоимости жилищно-коммунальных услуг. Тем не менее, зна­чение экономически обоснованных тарифов является заниженным, поскольку тарифы ориентировались не на потребности предприятий в финансах на текущую деятельность, а на федеральные стандарты, ко­торые использовались только для взаимных расчетов местных бюдже­тов с федеральным бюджетом.

В основе роста стоимости (тарифов) услуг, помимо фактора инфля­ции, лежат еще два постоянно действующих фактора:

• старение оборудования в системах коммунального обслужива­ния, следствием которого является увеличение издержек производства; 
• экономическая заинтересованность производителей в повышении цены услуг.

Эти же тенденции как постоянно действующий фактор определя­ют повышение стоимости электроэнергии и топлива, являющихся основными видами ресурсов, потребляемых коммунальным хозяйст­вом. Таким образом, рост стоимости коммунальных услуг находится под двойным давлением экономических интересов. Но при этом рост тарифов на коммунальные услуги ограничивался значением ежегодно утверждаемых федеральными стандартами стоимости коммунальных услуг и решениями муниципальных органов, ориентирующихся на уровень доходов местного сообщества. А повышение цены энергоре­сурсов федеральными естественными монополиями имело свободный характер и происходило опережающими темпами. Вследствие этого долги коммунальных предприятий, несмотря на рост тарифов, не со­кращались, а наоборот, увеличивались. По этой причине повышение тарифов не привело к улучшению экономического положения комму­нальных предприятий, не устранило убыточный характер коммуналь­ной деятельности. Причем такое положение может в отрасли сохра­няться сколь угодно долго в силу постоянного характера названных выше тенденций. Поэтому нельзя рассчитывать на скорый переход коммунальных предприятий на самофинансирование. Этого не будет до тех пор, пока отношения между коммунальными предприятиями и естественными монополиями РАО "ЕЭС" и РАО "Газпром" не будут пере­осмыслены в свете нового мировоззрения на сущность естественной монополии как рыночной структуры

Повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги не привело также к снижению финансовой нагрузки на бюджет. За период после принятия Концепции коммунальной реформы величина компенсации коммунальному хозяйству из бюджетов всех уровней в абсолютной сумме возросла почти в 2,5 раза. И это несмотря на то, что оплата ус­луг населением достигла более 50% от уровня федерального стандарта на 2000 год. Помимо прямых компенсаций коммунальным предпри­ятиям, почти в два раза возросли расходы организаций, находящихся на бюджетном финансировании. Третьим источником роста бюджет­ных расходов были так называемые выпадающие доходы предприятий, образующиеся при оплате услуг льготными группами потребителей. Достаточно обременительными для местных бюджетов оказались вы­падающие доходы коммунальных предприятий, поскольку количество льготных потребителей оказалось внушительным (около 60 % потре­бителей). Федеральные органы, устанавливая льготы по оплате комму­нальных услуг, почти никогда не указывают источник и механизм воз­мещения выпадающих доходов. При низких тарифах их величина была не так обременительна для бюджета. Когда же тарифы стали ориенти­роваться на реальные затраты, проблема льготной оплаты услуг стала волновать финансовые органы. Появились предложения о полной от­мене льгот и, в первую очередь, для силовых структур.

Повышение уровня тарифов на коммунальные услуги во всех трех вышеуказанных случаях приводило к увеличению абсолютной суммы компенсаций коммунальным предприятиям, в относительных величи­нах уменьшалось только доля прямых трансфертов. По указанным причинам ни федеральный бюджет, ни бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты не могли в полном объеме финансировать текущую деятельность коммунальных предприятий. На наш взгляд, это является одной из причин того, почему федеральный стандарт максимальной стоимости коммунальных услуг отстает в своем росте от роста дейст­вительных потребностей отрасли в финансах.

Резкое повышение оплаты жилищно-коммунальных услуг в 1996-1997 годах вызвало значительное беспокойство у населения многих городов России. Авторы Концепции заявляют о том, что реформа ЖКХ проводится в пользу малоимущих граждан, от результатов которой они окажутся в выигрыше, а раскошеливаться придется богатым, посколь­ку:

• малоимущие будут получать субсидию;
• размер оплаты будет соответствовать количеству потребляемых услуг;
• услуги вряд ли подорожают, так как будет создана конкурентная среда, которая заставит производителей снижать затраты, установлены измерительные приборы, и население сможет платить за то количество услуг, которое реально потребляет, а не за мифические нормы.

Как показало время, все эти заявления и доводы оказались несо­стоятельными.

Поскольку поставленные цели оказались невыполнимыми, для большинства реформа обернулась дополнительными расхо­дами, а постоянное повышение тарифов не позволяло выйти за грани бедности. Что касается малоимущих граждан, то именно они оказалась первой жертвой коммунальной реформы. Убедиться в этом несложно. Достаточно для этого обратиться к федеральным стандар­там, которые якобы придуманы были для того, чтобы защитить мало­имущих. Взглянем на эти стандарты с позиции защиты интересов ма­лоимущих.

Федеральные стандарты оплаты ЖКУ

Система социальной защиты при помощи ограничения максималь­ных расходов семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг была введена еще в 1996 г. Постановлением Правительства №707 «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг». В Кон­цепции-97 она была оформлена в виде Федерального стандарта макси­мально допустимой доли расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Проводники жилищно-коммунальной реформы представляют этот стандарт как самый удачный и эффективный способ зашиты малоимущих граждан при переходе на 100-процентную оплату жилищно-коммунальных услуг, по­скольку этот стандарт не позволяет увеличивать расходы малообеспе­ченных семей выше установленного Правительством предела, какова бы ни была реальная стоимость услуг. На сумму сверх установленной доли затрат малоимущим предоставляются субсидии.

На 1998 г. этот параметр был установлен равным 18%; на 2000 г. - 20%; на 2001 г. - 22%; на 2002 г. - 23%, на 2003 г. -25%.

Этот стандарт придуман для того, чтобы уменьшить бюджетные дотации коммунальным предприятиям, переводя льготы в категорию прямых субсидий потребителям. По мере роста уровня доходов объем субсидий сокращается, - они сохранятся только для малоимущих слоев населения, уровень доходов которых недостаточен для полной оплаты услуг

Однако реформаторы не учли одно важное обстоятельство: уста­новление потолка расходов на оплату жшищно-коммунальных услуг придает этому показателю смысл налоговой ставки. Теряется коли­чественная связь между оплатой и потреблением услуг.Другими сло­вами, малообеспеченные наши граждане к 13% подоходного налога получают с 2003 г. еще 25-процентный коммунальный налог. Возникает вопрос - насколько справедлив такой порядок оплаты коммунальных услуг малоимущими гражданами?

На самом деле, имущие слои населения, оплачивая коммунальные услуги в полном размере по установленным ставкам и тарифам, имеют гипотетическую возможность, сэкономив на потреблении воды, тепла и энергии, платить меньше. Для состоятельных семей доля собствен­ных расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг будет тем ни­же, чем выше их совокупный доход и будет далее снижаться по мере роста среднедушевого дохода.

Но с малоимущими гражданами дело будет обстоять иначе. Расход этих семей будет регулироваться шкалой стандарта «максимальная допустимая доля коммунальных платежей в совокупном доходе». При­вязанная к доходу семьи, эта норма оборачивается для малоимущих семей новым видом налога - коммунальным налогом. На ставку этого налога не влияет ни объем потребления услуг, ни их стоимость.

Вопрос о том, какую долю доходов считать справедливой в качест­ве оплаты услуг, оказался трудным для решения, поскольку все пара­метры этой задачи являются переменными величинами, конкретную форму зависимости между ними невозможно отыскать. Однако логика подсказывает, что повышение предельной доли затрат на оплату услуг уменьшает величину отдельной субсидии, но увеличивает степень бедности и соответственно, увеличивается количество семей, имеющих право на субсидии. Снижение максимальной доли расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг, наоборот, увеличивает размер отдель­ной субсидии, в то же время уменьшает количество нуждающихся в них. Ясно также, что этот предел можно увеличивать лишь в той мере, в какой рост уровня средних доходов опережает рост стоимости услуг. В противном случае субсидии на оплату коммунальных услуг из бюд­жета будут увеличиваться, а это противоречит логике проводимых реформ. Следует учитывать также различия экономической ситуации в разных регионах, динамику изменения среднедушевых доходов, - другими словами величина этого показателя должна быть привязана к местным условиям. Его значение определено по годам переходного периода.

Что означает для малоимущих установление 25-процентного потолка рас­ходов на жилищно-коммунальные услуги? Субсидии предполагается давать лишь тем, чей доход будет недостаточен для 100-процентной оплаты ус­луг. Их реформаторы называют бедными в отличие от тех «богатых», чьи доходы позволяют оплатить услуги в полном размере. Так кто же попадает в категорию богатых граждан по госстроевской мерке? По данным Госстроя, федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг на 2001 г. был установлен в среднем по России в размере 14,2 руб./ кв.м в месяц, стандарт уровня платежей населения - 80%, максимально допустимая доля - 22%. При этих данных допустимый размер платы на 1 человека в месяц при норме 18 кв.м на 1 человека составит 205 руб., а минимальная величина дохода, позволяющая отказать ему в субсидиях, будет равна 932 руб. в месяц. Примерно таким был средний размер пенсии в начале II квартала 2001 г. Та­ким образом, богатыми могут считать себя пенсионеры по труду. Что касается работающих, то, по данным Института социально-экономических проблем народонаселения, у 40% из них заработная плата была ниже прожиточного минимума (ПМ) (на конец 2000 года ПМ = 1185 руб.), еще у 40% работающих - ниже 2-х ПМ.

На начало 2001 г. 38,5% населения России имело доходы на уровне ПМ и ниже его. Примерно у 30% населения среднедушевой доход поднимается до среднероссийского уровня, то есть 2250 руб. в месяц. И даже при таком низком пороге бедности, когда бедные уже не бедные, а при достатке, после перехода на 100-процентную оплату услуг в субсидии будут нуждаться около 10 млн. семей (примерно 13% населения). Та­кой прогноз дают сами авторы Программы. При этом каждая такая семья в среднем получит 250 руб./мес. субсидий. Мы согласны с мне­нием Е.Е.Румянцевой, которая пишет: «в России четко прослеживает­ся тенденция занижения уровня бедности, чтобы уменьшить охват нуждающейся части населения и экономить средства бюджетов разных уровней, выделяемых в рамках социальных программ. То есть бедным помогают, но так, что количество бедных не уменьшается». Программа реформирования и модернизации ЖКХ РФ - прекрасный пример для иллюстрации замеченной Румянцевой тенденции «борьбы» с бедно­стью в России.

Плавный, или мягкий переход на 100-процентную оплату жилищно-коммунальных услуг населением должен обеспечить другой параметр, названный Федеральным стандартом уровня платежей населения по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальных услуг. Этот параметр, по замыслу авторов, регулирует рост количества семей, нуждающихся в жилищных субсидиях при повышениях стоимости жилищно-коммунальных услуг. В условиях когда около трети семей россиян в течение уже нескольких лет прожи­вает на доходы ниже уровня прожиточного минимума, одномоментное повышение ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги до максимального уровня могло привести к ситуации, когда требующийся объем субсидий мог превысить сумму коммунальных платежей, посту­пающих от всего населения, то есть это привело бы увеличению фи­нансовой нагрузки на бюджет. А это противоречит цели Правительства - освободить бюджет от бремени расходов на ЖКХ. Поэтому введение названного стандарта оказывается мерой вынужденной и призваной защищать, прежде всего, интересы бюджета, а не населения. Ради это­го интереса Правительству пришлось отказаться от им же популяри­зуемой идеи «пусть богатые раскошеливаются», платя за коммуналь­ные услуги по полной ставке. Таким образом, постепенное превыше­ние доли оплаты услуг населением по отношению к уровню затрат предприятий ЖКХ оказалось в пользу богатых, которое отодвигает срок перехода этой группы на 100-процентную оплату. Правительство, вводя уже в 1997 г. 100-процентную норму оплаты жилищно-коммунальных услуг, обязано было бы юридически взять на себя долги отрасли, рас­писанные за населением как жилищные субсидии. Это, при сущест­вующем состоянии финансов государства, оказалось невозможным. Практически положение Правительства оказалось еще более драма­тичным в связи с тем, что увеличилось косвенное давление на феде­ральный бюджет ввиду повышения тарифов на коммунальные услуги. Оно оказалось не в состоянии профинансировать увеличившиеся рас­ходы на коммунальные услуги организаций и структур, находящихся на бюджетном обеспечении (армия, образование, социальная сфера).

Значение этого стандарта было установлено на 2000 г. -70%, на 2001 г. - 80%, на 2002 г. - 90% и на 2003 г. - 100%. Фактически в 2000 г. население возмещало лишь 40% расходов коммунальных пред­приятий (с учетом задолженностей).

На вопрос, каким может быть размер оплаты жилищно-коммунальных услуг малоимущими гражданами в ближайшем будущем, дает ответ Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг населению. Исходя из сложившейся на начало 1997 г. структуры затрат производителей (обращаю вни­мание на слово «сложившуюся», а не экономически обоснованные затраты), среднероссийское значение этого стандарта было принято в размере 8,2 руб. на 1 кв. метр в месяц. На 2001 г. этот стандарт установлен в размере 14,2 руб./чел. в месяц. Данный стандарт ежегод­но пересматривается, при этом изменение величины федерального стандарта на следующий бюджетный год осуществляется с учетом индекса роста потребительских цен, планируемого изменения цен на энергоносители. Начиная с 2002 г. данный федеральный стандарт будет рассчитываться по каждому субъекту РФ отдельно.

Таким образом, новая система оплаты жилищно-коммунальных ус­луг свелась, в конечном счете, к простому повышению тарифов с по­стоянной тенденцией их пересмотра в сторону увеличения. Она была разработана в предположении, что проблема бедных в России - явле­ние временное. По мере роста доходов населения исчезнет необходи­мость государственной помощи гражданам в оплате жилищно-коммунальных услуг. Тарифная политика, рассчитанная на возможно­сти богатого общества, оказалась на самом деле дискриминационной по отношению к малоимущим гражданам.

Стоит обратить внимание и на некоторые положения программных документов коммунальной реформы, в которых также содержатся мо­менты, являющиеся дискриминационными по отношению к малоиму­щим.

Жилищные субсидии могут быть предоставлены только в пределах установленных стандартов жилья (федеральный стандарт нормы общей площади - 18 кв. м на человека) и нормативов потребления комму­нальных услуг, конкретное значение которых по регионам и городам будут устанавливать местные органы власти самостоятельно; (сверх­нормативное потребление услуг, независимо от того, по какой причине оно имеет место, должно оплачиваться в полном размере).

Субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг получат в обязательном порядке только наниматели жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах. Владельцы частных домов, ЖСК, приватизированных квартир, нуждающиеся в субсидиях, могут претендовать на это, но решение об этом принимается администрацией городов. Справедливости ради надо сказать, что этим правом муниципальные образования до сих пор не поль­зовались.

Право на получение жилищных субсидий малоимущие граждане должны подтверждать периодическим предоставлением соответст­вующих справок о своем доходе и жилищных условиях.

Малоимущие граждане, неспособные оплатить жилье и коммуналь­ные услуги, могут быть выселены в принудительном порядке по реше­нию суда в создаваемые с указанной целью общежития.

Семьи, в собственности которых находятся дачи, приспособленные для круглогодичного проживания, признаются как владеющие вторым жильем и поэтому лишаются всех льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Все эти меры прямо или косвенно также направлены против инте­ресов малоимущих граждан, защита которых объявлена одной из глав­ных задач реформы.

Практика реформы

(Ряховская А.Н., Проблемы антикризисного управления жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях. Монография. – М.: ИПК госслужбы, 2001, с. 92-95)

Все выше изложенное позволяет утверждать, что Концепция-97, предложенная Госстроем как программный документ жилищно-коммунальной реформы, имеет существенные изъяны. Она была теоре­тически необоснованна и практически нереализуема. Ее выполнение непременно должно было привести к обострению экономических про­тиворечий в отрасли, так как предложенные новые экономические формы были лишены действенных инструментов и механизмов саморегулирования,наличие которых только и могло свидетельствовать об их жизнеспособности и эффективности. Однако авторы Концепции и лица, ответственные за ее проведение, этого признать не хотят и ино­гда не прочь выдавать свои поражения в этом деле за победу.

Например, говоря об успехах коммунальной реформы, зампредсе­дателя Госстроя России Л.Н. Чернышев, курирующий коммунальную реформу, пишет следующее: «Прекрасный пример тому - инфра­структурные сферы городского хозяйства. Подотрасли коммунально­го хозяйства - водопровод, канализация, теплоэлектроэнергетика, уличная уборка, благоустройство, гостиницы, ритуальное обслужива­ние и др., - в общем-то, безболезненно вписались в ход проводимых экономических преобразований. Это было связано с тем, что здесь традиционно функционировали вполне самостоятельные предприятия (по аналогии с другими отраслями экономики) со своими основными и оборотными средствами, которые осуществляли хозяйственно-финансовую деятельность, направленную на развитие и модернизацию своего предприятия, трудового коллектива, который был причастен к обновлению основных фондов, внедрению современных технологий... Объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся на балансе этих предприятий, воспринимались и воспринимаются и руководством, и коллективом как их достояние, за которое они отвечают, которое они развивают, умножают и которое являются источником их гордо­сти и материального достатка.» Совершенно иначе он говорит о реформе в сфере эксплуатации жилья. «Пятилетняя практика созда­ния рыночных механизмов управления жильем ощутимых результатов не дала. Это единственный элемент, который в полной мере не был выполнен в ходе реализации первого этапа Концепции реформы ЖКХ».

Кроме гостиниц и ритуального обслуживания, бань и прачечных (деятельность этих сфер вполне конкурентоспособна, поскольку здесь присутствует и альтернатива предоставления и индивидуальный выбор услуг потребителем) все остальные типы предприятий, перечисленные Л.Н. Чернышевым, как были, так и остались монопольными, остались прежними также их отношения со своими потребителями. Преподне­сение давно существующих в этих отраслях порядков за положитель­ный результат коммунальной реформы однозначно можно трактовать как признание провала планов демонополизации и создания конку­рентной среды в ЖКХ. Больше всего усилий реформаторы предприни­мали в сфере эксплуатации жилья и рапортовали о достигнутых здесь успехах. Но оказывается эксплуатация жилья как раз тот «единствен­ный элемент», где реформа не смогла достичь желаемого результата.

Совсем иначе оценивают ход коммунальной реформы работники муниципальных образований, органов ЖКХ в субъектах и МСУ. Ниже приведены оценки идеологии коммунальной реформы специалистами из регионов. Их оценки коммунальной реформы достаточны ясны и не требуют комментариев.

«... Под видом реформы... идет многократное повышение комму­нальных платежей. Под видом реформы идет просто уничтожение ЖКХ». (Баклицкий Л.В., глава администрации г. Ейска // ЖКХ, 2000 г., № 4).

«Государство поспешило снять с себя ответственность за коммунальную сферу, передав всю эту структуру в собственность муниципальным образованиям, у которых доходная часть бюджета покрывает расходную едва-едва на 30%». (Золотухин В.И., начальник департамента жизнеобеспечения Ямало-Ненецкого округа // ЖКХ, 2000 г., № 6).

«Темпы роста тарифов и цен на энергоносители намного опережают рост зарплаты и пенсий, а также экономию от снижения затрат на энер­горесурсы. Не помогут здесь и установленные «сверху» пресловутые «стандарты» по оплате жилищно-коммунальных услуг». (Ильяной Р.А., председатель Чувашского республиканского союза работни­ков, там же).

О концепции реформы.

«Не надо было вообще ее назвать рефор­мой. Если говорить о совершенствовании работы в ЖКХ, о повышении качества услуг для населения, то над этой проблемой мы работаем давно. Ну а если уж что-то реформировать, так это систему финанси­рования капитальных вложений в развитие ЖКХ, чтобы появилась возможность обеспечить нормативные объемы капитального ремонта жилья, наращивать мощности водоснабжения, водоотведения, а также проводить своевременный ремонт и замену коммунальных сетей. По­сле чего можно было поставить на повестку дня вопрос об энергоресурсосбережении, приняв решение о централизованной закупке и уста­новке измерительных приборов. То есть идеологию реформы ЖКХ не с того начали. А суть ее вижу в энергоресурсосбережении». (Черушов В.А., мэр г. Пенза // ЖКХ, 1998 г., № II-12).

«То, что предложено командой Немцова и Госстроя РФ - это не ре­форма. Это попытка молодых реформаторов заработать на ЖКХ 100 млрд. руб. (в масштабах цен 1998 г.) в доходную часть бюджета: повысим тарифы и переложим себестоимость услуг на население. А первоочередными должны быть вопросы энергоресурсосбережения». (Полежаев Л.Н., губернатор Омской области // ЖКХ, 1999 г., № 3).

«Несогласованные с субъектами РФ долги муниципальных образо­ваний за потребленные энергоресурсы в среднем равны годовым бюд­жетам. Но есть муниципальные образования, где эти долги равны семи годовым бюджетам. При существующей системе хозяйствования ком­мунальная сфера способна поглотить сколь угодно большие деньги без всякого видимого результата». (Шипов В., секретарь Конгресса муни­ципальных образований РФ // Муниципальная власть, 2000 г., № 6).

«Неплатежи. Львиная их доля приходится на бюджетные организа­ции, в том числе и муниципальные. Эти долги разных бюджетов коммунальным предприятиям растут с каждым годом». (НГ-Регионы, № 4 от 03.03.98 г.)

«На Нижегородскую реформу в ЖКХ правительство выделило мно­гомиллиардную сумму. Коммунального оазиса не получилось. ЖЭКи сменили частные фирмы, но на качестве услуг это не отразилось. Цены растут». (МК от 30.04.97 г.).

«Эффект от увеличения тарифов для населения на жилищно-коммунальные услуги наблюдался только в 1994 г. (имеется в виду рост поступлений оплаты от населения - А.Р.). А уже с 1995 г. увеличение тарифов перестало давать положительный результат. Между тем тарифы для населения в 1997 г. в сравнении с 1993 г. увеличились многократно: на эксплуатацию жилья - в 21,5 раза; на тепло - в 10,5 раза; на воду и стоки - в 22 раза. Увеличение доли за­трат, покрываемых платежами населения, пришлось только на ЖЭУ, а поставщикам коммунальных услуг повышение тарифов для население вообще не дало никакого положительного эффекта. Произошел бес­прецедентный взлет тарифов на ЖКУ, выдаваемый за «экономически обоснованный».

Наши выводы.

• Усилился затратный механизм (требуется все больше и больше средств для поддержания отрасли в нормальном состоянии).
• Отсутствует контроль за расходованием финансовых средств, на­правляемых на текущую деятельность предприятий.
• На предприятиях отсутствуют квалифицированные специалисты, знающие правила расчета тарифов, стандартов качества и т.д. Отсюда - автоматическое увеличение сумм выпадающих доходов при увеличе­нии тарифов, связанных с предоставлением льгот гражданам по оплате ЖКУ. Таким образом, от повышения тарифов в настоящее время никто не выигрывает: ни население, ни промышленные предприятия, ни ЖКХ, ни бюджет в целом». (Шейкин А.В., председатель постоянной комиссии по городскому хозяйству, транспорту и связи г. Волгограда. // ЖКХ, 1999 г., № 1).

Выводы автора, которого мы цитируем последним, на наш взгляд, в наиболее общей форме отражают и истинное положение дел в отрасли, и «результаты» реформы.

Программа -2001

(Ряховская А.Н., Проблемы антикризисного управления жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях. Монография. – М.: ИПК госслужбы, 2001 г., с .92-95)

Несмотря на неприятие жилищно-коммунальной реформы городами и регионами, реформаторы из Госстроя выразили твердое намерение продолжать демонополизацию и создание конкуренции в отрасли, что по своей сути является прямым путем к повышению цен на услуги. Это подтвердилось и во время встречи Президента В.В. Путина с жителями Томска в феврале 2001 г., которую он посвятил проблемам жилищно-коммунальной реформы. В.В. Путин, призвав население смириться с реалиями нынешнего бытия и с неизбежностью повышения стоимости коммунальных услуг, особо подчеркнул, что «сделать это нужно не откладывая в долгий ящик». Правда, Президент обещал при этом, что бремя повышенных расходов постараются переложить на могучие плечи богатых людей.

Президент инициировал разработку новой Программы комму­нальной реформы. Руководители страны говорили о своих добрых намерениях облегчить при помощи проводимой реформ бытовые условия людей, измученных бесконечными авариями, отключениями и нарушениями работы систем коммунального обслуживания во всех регионах страны. Поэтому слова Президента, сказанные им при обсуждении в конце мая новой Программы коммунальной реформы в Госсовете с участием многих региональных лидеров, были восприняты как осознание властью серьезности и масштабности задачи реформиро­вания жилищно-коммунального хозяйства и своей ответственности перед народом. Президент на заседании Госсовета сказал следующее:

«Задачи, которые мы ставим перед собой в деле реформирования ЖКХ, должны быть реально выполнимыми. Четкими по этапам, сро­кам их проведения, и напрямую увязанными с теми ресурсами, кото­рыми располагает страна. Бумажных реформ было уже немало.Без преувеличения, от эффективности наших действий в сфере ЖКХ во многом зависит благополучие граждан и общественная стабиль­ность в отдельных регионах страны. Абсолютно убежден, успешно проведенная реформа ЖКХ позволит оздоровить нашу экономику в целом... Решать проблемы ЖКХ за счет ухудшения условий жизни людей невозможно. Реформы только тогда будут успешны, когда власть будет действовать открыто, предельно ясно объясняя людям свои шаги и привлекая их к процессу преобразования».

Эти слова Президента В.В. Путина, обращенные скорее не губерна­торам и не чиновникам, а непосредственно гражданам России, позво­ляли думать, что действительно, к разработке новой Программы при­влечены люди, избавленные от груза прошлого и понявшие идеологи­ческие ошибки, лежащие в основе Концепции коммунальной реформы, и готовые предпринять решительные шаги к избавлению страны от этих ошибок. Однако, другие слова говорят о том, что в идеологии жилищно-коммунальной реформы ни­каких изменений не произошло.

«ЖКХ сейчас одна из самых нерыночных, самых застойных и отсталых отраслей, - говорил В.В. Путин на Госсовете губернаторам, уже в конце мая. - Рынок услуг в этой сфере надо открывать и для частного бизнеса. Но люди должны иметь возможность выбирать качество и стоимость услуг. Система ЖКХ по природе своей инвестиционно привлекательна. Но огромные долги и финансовая непро­зрачность сводит эту привлекательность фактически к нулю».

Эти рассуждения идут полностью в русле рыночной идеологии, ко­торая была положена в основу Концепции-97 Госстроем и которая оказалась не соответствующей реалиям. ЖКХ в настоящее время на самом деле — «самая нерыночная, самая застойная, самая отсталая из отраслей экономики». Но не потому, что в эту сферу «не пускают» частный бизнес, а потому, что такова экономическая сущность коммунальной деятельности. Именно по этой причине люди не могут «выбирать качество и стоимость услуг». Инвестиционная при­влекательность коммунальной деятельности не в ее конкурентоспособ­ности, как утверждают реформаторы от коммунального хозяйства, а в возможности диктовать цены, то есть она зиждется на монопольном характере этой деятельности.

Еще более разочаровали в отношении новизны идеи проекта новой Программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Близкое ознакомление с содержанием этого документа не оставляет у нас сомнений в том, что ее разработала группа «реформаторов», кото­рая уже в течение 10 лет руководит отраслью ЖКХ.

Остановимся на этой Программе несколько подробнее.

Разработчиками Программы обозначены: Госстрой, Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов, Мини­стерство энергетики, Министерство по делам федерации, националь­ной и миграционной политики. Подготовил ее фонд «Института эко­номики города».

Основное содержание Программы посвящено обоснованию меро­приятий, реализация которых должна привести к финансовому оздоровлению отрасли, повышению надежности и устойчивости функционирования жилищно-коммунального хозяйства. Для вынесения суж­дения о качестве данного документа вполне достаточно рассмотреть содержание этих мероприятий.

Они разделены на 3 группы.

Первая группа мероприятий Программы-2001 

Реализация первой группы мероприятий  должна обеспечить «финансовую стабильность»предприятий ЖКХ и включает:

• реструктуризацию и ликвидацию задолженности КП;
• ликвидацию дотационности КП;
• меры по социальной защите малоимущих слоев населения.

Данную запись можно понять так, что после реструктуризации за­долженности коммунальные предприятия выйдут на бездефицитный уровень и уже не будут нуждаться в дотациях: долги прощены, задол­женность погашена, потребители исправно и в полном объеме возме­щают затраты на производство услуг. Однако при близком ознакомле­нии с содержанием мероприятий оказывается все наоборот.

Программа предлагает реструктуризацию задолженности потребителей и ее ликвидацию перед коммунальными пред­приятиями, основными должниками которых остаются бюджеты всех трех уровней - федеральный, региональные и местные. В Программе детально расписывается, какие этапы должна пройти эта ликвидация, — «создание рабочих комиссий», «инвентаризация долгов», «разработка типовой методики и стандартных форм для унифициро­ванного учета и контроля состояния кредиторской задолженности бюджета», переговоры с кредиторами по выработке решений о форме погашения: частичное списание долгов, частичное их погашение, про­дажа собственности, перенос срока погашения оставшейся задолжен­ности и т.д. Все вышеперечисленное - повод для расширения бюрокра­тического аппарата.

Долги населения (5-10%) предлагается также частично списать. В частности, так называемую «безнадежную задолженность» предлагает­ся отнести к убыткам или на уменьшение выручки.

В Программе нет ни единого слова о том, как же будет реструкту­рирована задолженность КП перед своими кредиторами.Одно незна­чительное с виду предложение авторов Программы о необходимости отмены системы авансирования коммунальным предприятиям поста­вок газа, электроэнергии и тепла естественными монополиями РАО "ЕЭС" и "Газпромом" подсказывает, что эти долги не будут реструктури­рованы, следовательно, должны быть погашены коммунальными пред­приятиями в полном объеме.

Таким образом, предлагаемая схема реструктуризации и ликвида­ции задолженностей в коммунальном хозяйстве односторонняя. Она проводится не в интересах КП, а в пользу должников - бюджетов раз­ных уровней, общую непогашенную задолженность которых Програм­ма определила в размере более 120 млрд. руб.

Дотационность КП предполагается устранять за счет следующих мер: а) 100-процентная оплата услуг населением, отмена всех льгот и предоставление субсидий (в Программе это называется «упорядочением механизма предоставления льгот») , но только тем семьям, которые до­кажут свою неспособность оплатить услуги в размере не менее чем 22% от совокупного дохода в 2001 г. (еще через год - все 25%). Сами по себе эти мероприятия - только предисловие к повыше­нию тарифов (в Концепции-97 использовалось понятие «экономиче­ский обоснованный тариф», в новой Программе о таком понятии даже не упоминается), которое и должно обеспечить «достаточность финан­сирования» коммунального производства. Какими же должны быть тарифы для того, чтобы финансирование КП было достаточным? Ответ авторов Программы на этот вопрос примитивно прост: «путем реали­зации принципа полного возмещения затрат». Несколько цитат из тек­ста Программы покажут, как понимают этот принцип ее авторы.

• «Тариф для конечного потребителя должен складываться как сумма цен работ всех участников цепочки предоставления услу­ги».
• «100-процентная оплата услуг потребителями, в том числе населением, включая отчисления на капитальный ремонт, с учетом роста по­требности в средствах на предоставление жилищных субсидий гражданам на оплату коммунальных услуг, а также роста потреб­ности в дотировании бюджетной сферы». Неясность формули­ровки для документа такого уровня повлечет за собой и путаницу в исполнении задач на местах.
• «Следует предусмотреть нормирование убытков от недосбора платежей (в размере 3-5%) с потребителей и включать их в та­рифы на коммунальные услуги».

По замыслу авторов Программы, тривиальные приписки и расточительность превращаются в источник инвестиций: «переориентация нерациональных расходов, выявленных в ходе аудита и экспертиз тарифов на цели модернизации и развития». Не выручка, а тариф расщепляется на составные элементы: «создание эффективного механизма целевого использования составляющих тарифа (амортизационные отчисления, прибыль и т.д.) на цели модернизации и развития».

Авторы обходят вопрос о том, каким может быть повышение уров­ня тарифов, как оно будет отражаться на платежеспособности различ­ных групп потребителей, включая организации, находящиеся на бюд­жетном обеспечении. Ликвидация дотационности КП остается серьез­ной проблемой государства при существующем уровне тарифов на ЖКУ. Как же она будет решаться в условиях - в этом нет сомнения - их многократного повышения?

Можно ли пространные рассуждения авторов Программы о феде­ральных стандартах, об их роли в регулировании межбюджетных от­ношений, занимающие 2,5 из 4-х страниц данного подраздела, рас­сматривать как нечто, имеющее отношение к проблеме «бездотационного функционирования жилищно-коммунального хозяйства»? Ликви­дация дотационности коммунальных предприятий у авторов Программы означает на деле полное прекращение финансовой помощи ЖКХ федеральным бюджетом, а в дальнейшем переориентацию отрасли на местный бюджет. Другими словами, дотации ЖКХ не ликвидируются, а только перекладываются в многократно увеличенном размере на региональные и муниципальные бюджеты. Зная экономическую ситуацию в регионах и финансовое положение муниципальных обра­зований, не трудно предсказать материальное и экономическое поло­жения жилищно-коммунального хозяйства городов после проведения указанных мероприятий.

Кстати, многократный рост тарифов заложен в формуле федерального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг на 1 кв.м общей площади жилья, которая в Программе расшифрована следующим образом: она включает в себя три составные части: стоимость содержания и текущего ремонта жилищного фонда; стоимость капи­тального ремонта жилищного фонда; стоимость коммунальных ус­луг: теплоснабжения (включая топливо твердое и топливо печное бы­товое), водоснабжения, канализации, газоснабжения, электроснабже­ния с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. Средняя предельная стоимость - такой термин неизвестен экономической науке и практике. Можно говорить либо о средней, либо предельной стоимость, но нельзя их никак совместить. Данный стандарт ежегодно пересматривается, при этом изменение величины федерального стандарта на следующий бюджетный год осу­ществляется с учетом индекса роста потребительских цен, планируе­мого изменения цен на энергоносители (авторы не учитывают того, что заблаговременный учет изменения цен на газ и электроэнергию не избавляет коммунальные предприятия от дотационности, а население - от роста расходов на коммунальные услуги), а также эффективности проведенных мероприятий по реформи­рованию жилищно-коммунального хозяйства в направлении снижения неэффективных затрат. (Авторы необоснованно предполагают, что разработанные ими меры будут иметь какие-то положительные по­следствия для коммунального хозяйства. Это говорит о том, что ошиб­ки прошедших лет реформы ими совершенно не учтены) .

Социальная защита населения. Новая Программа предлагает уже через год осуществить переход на 100-процентную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг населением. Социальной защитой малоимущих граждан будут служить жилищные субсидии, которые они могут получить в соответствующих службах, в случае, если документально под­твердят свой статус в указанном качестве. Максимальная доля расхо­дов семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг после 2003 г. устанавливается на уровне 25%. Почему именно 25% - председатель Госстроя А.Шамузафаров объясняет опытом зарубежных стран. В США, Франции и других европейских странах, по его утверждению, верхний предел затрат семьи на жилищно-коммунальные услуги со­ставляет от 20 до 25% совокупного дохода. Однако в этом утвержде­нии допускаются два искажения. Во-первых, в названных странах нет такого регулируемого показателя «максимальной доли расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг». Этот показатель у «них» ха­рактеризует лишь сложившееся соотношение расходов семейного бюджета. Во-вторых,существенно другим является состав жилищно-коммунальных расходов в указанных странах. В-третьих,у них абсо­лютный размер зарплат на порядок отличается от российских. Напри­мер, в состав так называемых жилищно-коммунальных расходов аме­риканская семья (см. таблицу 1) относит не только те расходы, которые являются коммунальными в нашем российском понимании, но также расходы на покупку мебели и другие хозяйственные расходы (стирка, уборка и т.д.). Но даже за вычетом указанных расходов средняя амери­канская семья на жилищно-коммунальные нужды тратит много - 24,8% своего бюджета. Но стоит объяснить, что в оплату жилищных услуг, которая составляет более 70% общих расходов, включается так­же довольно высокий налог на собственность. А жилье у средней аме­риканской семьи, надо понимать, это не наши 18 кв. м общей площади на одного человека. Поэтому если корректировать эти цифры на рос­сийские условия, то доля коммунальных расходов у американской семьи не превысит 10-12% бюджета. (Начальник Управления рефор­мирования ЖКХ Госстроя А.А. Дронов еще в 1999 г., проводя анало­гичные сравнения расходов на оплату ЖКУ американской и россий­ской семей, делает ошеломляющий вывод: российская семья платит в 2-3 раза больше, чем американская семья за аналогичное жилье // ЖКХ для руководителей и бухгалтеров, 1999 г., № 12). Следует обратить вни­мание еще и на следующий факт. В структуре расходов американской семьи жилищно-коммунальные расходы занимают существенно боль­шую долю, чем затраты на питание (в два раза больше), одежду и ме­бель (в 4-5 раз больше). Аналогичная структура затрат на домашнее хозяйство характерна и для других развитых стран мира. Эту особен­ность мы объясняем неэластичным (или нерыночным) характером спроса на жилищно-коммунальные услуги. Поэтому при общем сни­жении цен на продовольственные и промышленные товары (изобилие), коммунальные расходы, оставаясь постоянными по абсолютной вели­чине, растут относительно.

Таблица 1

Вторая группа мероприятий Программы-2001

Вторая группа мероприятийПрограммы имеет целью совершен­ствование экономических механизмов в ЖКХ и формирование условий для привлечения инвестиций. Ставится задача внедрения рыночных механизмов в жилищном хозяйстве, сфере инженерного обеспечения. Однако по сравнению с Концепцией-97 ничего нового авторы Про­граммы не предложили. Вновь пытаются нам доказать, что комму­нальная деятельность - конкурентоспособная сфера. «Неразвитость рыночных отношений» в жилищном хозяйстве» авторы объясняют «субъективными причинами, в первую очередь, сложившейся в дорыночный период затратной хозяйственной структурой жилищного фонда и административной системой управления». Это утверждение авторов является чистым заблуждением, которое не позволяет им по­нять причины неэффективности существующих форм отношений и предложить что-то новое. Авторы не только не сознают ошибочность идеи о конкурентоспособности коммунальной деятельности, положен­ной в основу реформы, но даже не пытаются проанализировать резуль­таты реформирования ЖКХ на рыночных началах, предпринятых в соответствии с Концепцией-97. В частности, еще тогда была поставле­на задача разделения функций управления и эксплуатации в жилищном хозяйстве с целью развития договорных отношений и повышения эф­фективности управления жилищным фондом. Впоследствии в боль­шинстве муниципальных образований появились экономически само­стоятельные службы единого заказчика (в Программе они называются «Управляющими компаниями»-УК), которым были переданы функции управления муниципальным жилищным фондом. Результат этих реор­ганизаций - рост численности бюрократического структур, но никаких признаков появления рынка жилищных услуг. УК, как посредническое звено между собственником и поставщиками услуг и подрядчиками, должна экономически оправдывать свое присутствие в этой цепочке. Если расходы на содержание УК заложены в тарифы («затраты на ус­луги по управлению, -пишут авторы,- должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг»), то никакого эффекта улучшения эксплуатации ожидать нельзя. В этом как раз и заключается самая большая опасность превращения УК в бюрократическую структуру, - им станет абсолютно безразлично, как действует вся система, а важно будет формировать объемы. Авторы не замечают того факта, что, на­деляя УК такими функциями, как выбор подрядчиков и поставщиков услуг, заключение с ними договоров, контроль за их выполнением, сбор платежей с потребителей и расчеты с поставщиками услуг, они формируют новую монопольную структуру, у которой много власти, но нет никакой материальной ответственности за последствия своих деяний.

Что касается систем инженерного обеспечения, то они не конкурен­тоспособны по определению как локальные естественные монополии. Тем не менее, реформаторы с упорством стремятся формировать здесь конкурентную среду. Но городские электрические и газовые сети уже давно находятся под фактическим управлением, соответственно, РАО «ЕЭС России» и ОАО «Газпром», хотя формально во многих городах они находятся в собственности муниципальных образований. А в сис­темах водоснабжения и канализации авторы не видят возможности развития конкуренции. В результате в центре их внимания, как объект для экспериментирования, оказались системы теплоснабжения. Благо­приятным для развития конкуренции в этой сфере, по их мнению, яв­ляется наличие разных типов источников тепла, альтернативных технологий, распределительных сетей. Совершенно ясно, что этот раздел программы готовился без участия профессионалов, о чем свидетельст­вует и неправильная терминология, которую они используют, и уро­вень идей и предложений, наличие которых в государственном доку­менте удивляет и вызывает недоумение.

Остановимся на нескольких «предложениях» такого рода.

• В перечень приоритетных направлений инвестирования тепло­снабжения в рамках Программы авторы включили такой пункт, как «перевод крупных котельных в режим комбинированной выработки тепла и электроэнергии»,- не понимая, что в системах теплоснабже­ния от котельных установок для производства тепловой энергии ис­пользуются водогрейные котлы, они электроэнергию производить не могут. Комбинированное же производство тепловой и электрической энергии имеет место в системах теплофикации (ТЭЦ), на которых ре­жим производства энергии определяется иными целями и факторами. 
•  Там же есть пункт: «замена котлов в модернизируемых котель­ных на более эффективные, с КПД не менее 90%».Если в этой записи не было бы упоминания о величине КПД, то она не вызывала бы ника­ких возражений, поскольку для любой существующей установки мож­но найти замену, более эффективную. Указание численного значения КПД требует указать также тип котлов, вид используемого топлива, масштабы производства тепла и т.д. Указание значения КПД котель­ных 90% сразу исключает из числа инвестиционных проектов все ко­тельные, работающие на твердом топливе, все домовые и групповые установки, которые являются доминирующими в средних и малых городах, а отчасти и в больших городах. 
•  Утверждается, что якобы «в большинстве крупных городов есть объективная возможность покупать тепловую энергию у более дешево­го производителя ». Однако ограничивающим эту возможность факто­ром является, «акционерная форма собственности дочерних предпри­ятий РАО "ЕЭС" на магистральные тепловые сети». Для того чтобы уст­ранить это «препятствие» для перехода к конкуренции между источни­ками, авторы предлагают изъять эти сети из собственности РАО и передать их в муниципальную собственность. «Одновременно юри­дически разделить (передать в управление различным хозяйствующим субъектам) источники тепла и муниципальные тепловые сети. Это будет способствовать формированию в большинстве крупных городов России локальных(в смысле местных - А.Р ) рынков тепла,когда по­требитель может приобрести тепло от различных источников, а стоимость его будет определяться с учетом стоимости транспортировки по муниципальным сетям. Важно, что среди таких источников тепловой энергии должны все больше присутствовать локальные (в смысле изолированные - А.Р.) источники тепла, особенно на слабо заселенных территориях (коттеджная застройка), при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепла». Авторы ломятся в открытую дверь: в указанных условиях централизованные установки никогда не использовались. Далее, «локальные» источники монополию не устраняют, а умножают ее.

Авторы далеки от понимания технологических аспектов использо­вания тепловых сетей для совместной (параллельной) работы экономи­чески независимых источников тепла в крупных системах теплоснаб­жения. Пусть эту сторону проблемы освещают специалисты по проек­тированию и эксплуатации систем теплоснабжения, которые могут оценить с профессиональной точки зрения предложенную идею. Но с экономической точки зрения превращать источники тепла в независи­мых производителей нецелесообразно по многим причинам (некоторые из них названы самими авторами как отличительные свойства инже­нерных систем). Укажем на две из них, принципиально исключающие возможность появления конкуренции между производителями тепла. Первое «почему»: конечные потребители физически лишены возмож­ности выбора поставщика, следовательно, и возможности оценить «товар», другими словами, воздействовать на цену услуги.Второе «почему»: отсутствует свободный от нагрузок резерв мощностей на источниках. По этим причинам исключается свободное изменение цены на тепловую энергию. А без свободного движения цен нет и кон­курентного рынка.

• Одной из центральных идей Программы является реализация «огромного потенциала ресурсосбережения, которым обладает жилищно-коммунальное хозяйство». По мнению авторов, этот потенциал «должен стать ресурсом для возврата инвестиций в модернизацию жи­лищного фонда,а формирование конкурентного бизнеса по управлению жилищным фондом - катализатором процесса привлечения частных инвестиций». Привлекательность «ресурсосберегающих проектов» со­стоит в том, что «в качестве источников погашения заемных средств на реализацию проектов могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости производства и потребления коммунальных услуг». «Одним из результатов модернизации жилищного фонда будет снижение потребности в услугах теплоснабжения, иных коммунальных услугах, в результате чего уменьшится и потребность в ремонте и модернизации сетевого хозяйства, источников водо- и теп­лоснабжения». Потребность в затратах на модернизацию указанных систем авторами определена в разделе 5.1. На период с 2002 по 2010 г. она составит 554,7 млрд. рублей.

Получив эту цифру, авторы далее пишут: «В рамках реализации Программы предполагается, что наряду с указанными инженерными мероприятиями на существующих объектах коммунальной инфра­структуры будут финансироваться работы по модернизации жилищ­ного фонда».«Модернизация жилищного фонда приведет к снижению потребности в тепловой энергии, тем самым отпадет потребность в ремонте и модернизации некоторого количества котельных и тепловых сетей. Аналогичная ситуация будет складываться в случае внедрения альтернативных локальных источников тепловой энергии, и в этом случае сократится потребность в тепловой энергии от централизован­ных тепловых источников, что снимет вопрос о модернизации части котельных и тепловых сетей». Вот их вывод: «Тем самым общая по­требность в затратах на модернизацию жилищно-коммунального комплекса в размере 554,7 млрд. рублей,рассчитанная с учетом модер­низации сетевого хозяйства, а также существующих мощностей тепло- и водоснабжения, может быть удовлетворена и компенсирована за­тратами на модернизацию жилищного фонда, а также внедрением альтернативных локальных энергоисточников».

Третья группа мероприятий Программы-2001

Авторы Программы модернизации всерьез убеждены, что «потенциал ресурсосбережения» - ключ к решению всех проблем от­расли. Вся третья группа мероприятий Программы имеет цель при­влечения частных инвестиций в ЖКХ путем заманивания инвесторов этим самым «потенциалом ресурсосбережения». Этакая палочка-выручалочка, которая все окупит: ремонт и утепление зданий, переуст­ройство отопительных систем и другого санитарно-технического обо­рудования, модернизацию всего инженерного хозяйства городов. Од­нако «потенциал ресурсосбережения », как журавль в небе: его надо еще поймать. Это при Советах считалось, что любая экономия, в конечном счете, возвращается в народное хозяйство: все только выиг­рывают, а в убытке - никто.

Не выдерживает критики и логика инвестирования предприятий. Сначала «реструктурируют» у предприятий долги бюджетов(читай: спишут, не возвратят - А.Р.), затем предлагают взять у них же (или под бюджетные гарантии) деньги на инвестиции на возвратной основе. А источник возврата заемных средств кредитов и процентов - тарифы, то есть, карман потребителей. У авторов нет и намека на то, чтобы предложить такие механизмы экономических отношений, при которых деньги идут прямо производителям, а не обогащают посред­ников и заимодателей.

Авторы придумали новое понятие - система регулирования тари­фов, и отвели ему несколько страниц текста. Однако при внимательном рассмотрении никакой системы не предлагается, но для экономиста было бы любопытно перелистать эти страницы, чтобы иметь представ­ление, на каком уровне готовятся государственные документы...

Причины сложившейся в ЖКХ ситуации

История с реформированием и модернизацией ЖКХ еще раз дока­зывает, что у Правительства отсутствует ясное и четкое представление о том, как надо проводить реформу в отрасли. Мы считаем, что в такой ситуации коммунальная реформа оказа­лась, кроме прочих важных факторов, еще по двум причинам.

• По вине разработчиков и проводников коммунальной реформы, которые на волне рыночных преобразований некритически отнеслись к идее конкуренции в коммунальной деятельности, реформа оказалась в руках некомпетентных руководителей, которым чужды интересы от­расли и населения.
• Из-за полного отсутствия научно обоснованных методов рефор­мирования отрасли ЖКХ. Научная общественность в этой сфере не была готова противостоять натиску рыночных идей в коммунальную деятельность, предложить ей взамен конструктивную и научно обосно­ванную концепцию преобразований, обеспечивающих безболезненную адаптацию предприятий отрасли к новому рыночному окружению.

В условиях переходного периода экономическая наука также не проявила никакой инициативы в изучении и решении проблем жилищно-коммунальной реформы. Отчасти это можно объяснить тем, что власть по существу пренебрегает академической наукой, в особенности той ее частью, которая занимается экономической теорией. Она в ней не нуждается. С другой стороны, экономисты-академики действительно сильно подорвали веру в силу экономической науки еще в период перестройки.

Отраслевые особенности коммунальной деятельности приближают ее к плановой экономике. Жилищно-коммунальное хозяйство больше, чем другие сферы была приспособлена для существования в условиях плановой экономики, к регулированию. Ее жизнеспособность определилась тем, что она была замкнута на конкретно заданный спрос на конкретной территории с конкретным числом потребителей. Она в СССР 80-х годов была единственной бездефицитной отраслью, которая полностью обеспечивала потребности людей в своей продукции. Но она была столь же расточительной, как и вся плановая экономика. Ее расточительность была обусловлена отсутствием того же эффективно­го механизма регулирования цен, по причине которого приходила в упадок вся экономическая жизнь страны. Однако для конкурентных отраслей был уже готовый механизм независимой системы цен в фор­ме закона спроса и предложения, эффективность которого подтвер­ждалась практикой капиталистического пути развития других стран, в т.ч. России до октября 1917 года. Но выбор этого пути потребовал отказа от плановой системы хозяйствования, разрушения прямых хо­зяйственных связей. И Россия сделала свой выбор. А переход ЖКХ к конкурентным отношениям не состоялся и не мог состояться в силу специфичности экономических отношений в этой сфере. Неудача ком­мунальной реформы и состоит в том, что до сих пор эта истина не осознается ни руководящей элитой, ни представителями отраслевой науки.